China y Argentina en la Transición
Energética: comercio, política y
diplomacia Económica en Energías
Renovables (2011-2023)
China and Argentina in the
Energetic Transition: trade,
politic and economic diplomacy in
Renewable Energies (2011-2023)
Virginia Soledad Busilli
*
Maitén de los Milagros Fuma
**
*
Universidad Católica de Córdoba, Argentina, Córdoba. Doctora en Estudios Sociales de
América Latina, Universidad Nacional de Córdoba (2021). Magíster en Economía, Cultura
y Sociedad China, Universidad Alcalá de Henares (2016). Investigadora y Docente, UCC.
Directora del Equipo de Investigación: Análisis de las relaciones económicas y políticas
entre América del Sur y Asia-Pacíco [...] (2012 - presente), UCC- Unidad Asociada CO-
NICET. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-2457-7395 | Correo electrónico: virginia.busi-
lli@gmail.com
**
Universidad Católica de Córdoba, Argentina, Córdoba. Licenciada en Relaciones Inter-
nacionales, UCC (2022). Doctoranda en Relaciones Internacionales, UCC. Consultora en
cooperación internacional. Adscripta en equipo de investigación: Análisis de las relaciones
económicas y políticas entre América del Sur y Asia-Pacíco[...] (2012 - presente), UCC-
Unidad Asociada CONICET. Docente en la Universidad Blas Pascal. ORCID: https://orcid.
org/0009-0001-8637-5983 | Correo electrónico: 1805554@ucc.edu.ar
http://dx.doi.org/10.22529/sp.2025.64.09
STUDIA POLITICÆ Número 64 primavera–verano 2025 pág. 225–258
Recibido: Recibido: 18/03/2025 | Aceptado: 22/05/2025
Publicada por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, República Argentina.
226 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Resumen
En el contexto de la consolidación de China como una gran potencia global,
su política exterior se ha vuelto más activa y asertiva con el uso de la diplo-
macia económica como una de las herramientas centrales en su estrategia
de inserción internacional. En este contexto, la transición energética global
es considerada una prioridad en el proceso de modernización de Beijing, lo
que impulsa el despliegue de inversiones en infraestructura y energías re-
novables del gigante asiático a nivel global y posicionándolo como un actor
clave en la reconguración del mercado energético. América Latina, carac-
terizada por su abundancia en recursos naturales y energéticos, ha surgido
como un socio estratégico en la agenda de Beijing, y ha establecido una re-
lación de complementariedad asimétrica basada en la provisión de materias
primas y minerales críticos, esenciales para el desarrollo industrial chino.
El presente artículo analiza el rol de China en la transición energética de
Argentina entre 2011 y 2023, considerando las dinámicas de comercio, -
nanciamiento e inversión en energías renovables y minería de litio, y exa-
minando la evolución de las relaciones bilaterales bajo los gobiernos de
Cristina Fernández de Kirchner, Mauricio Macri y Alberto Fernández. Se
argumenta que, a pesar de los cambios de orientación ideológica entre go-
biernos, se ha consolidado una política de Estado hacia China, reejada en
la profundización de la Asociación Estratégica Integral y la adhesión a la
Iniciativa de la Franja y la Ruta. Asimismo, se destaca el rol creciente de
los gobiernos provinciales como actores clave en la articulación de agendas
energéticas con China, aunque su capacidad de negociación continúa con-
dicionada por el contexto geopolítico y la orientación de la política exterior
nacional. Finalmente, se plantea un interrogante sobre el futuro de estos
vínculos en el nuevo escenario político abierto tras la elección de Javier
Milei, cuya estrategia de alineamiento con Estados Unidos podría alterar el
curso de la cooperación energética sino-argentina.
Palabras Clave: transición energética – China – Argentina – diplomacia
económica – energías renovables.
Abstract
In the context of China’s consolidation as a major global power, its foreign
policy has become more active and assertive, using economic diplomacy as
one of the central tools in its international integration strategy. Within this
framework, the global energy transition is considered a priority in Beijing’s
modernization process, driving the expansion of Chinese investments in
infrastructure and renewable energy worldwide and positioning China as
a key player in the reconguration of the energy market. Latin America,
characterized by its abundance of natural and energy resources, has emer-
ged as a strategic partner in Beijing’s agenda, establishing an asymmetrical
relationship of complementarity based on the supply of raw materials and
critical minerals essential for China’s industrial development.
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 227
This article analyzes China’s role in Argentina’s energy transition between
2011 and 2023, considering the dynamics of trade, nancing and investment
in renewable energy and lithium mining, and examining the evolution of bi-
lateral relations under the governments of Cristina Fernández de Kirchner,
Mauricio Macri and Alberto Fernández. It is argued that, despite the chan-
ges in ideological orientation between governments, a State policy towards
China has been consolidated, reected in the deepening of the Comprehen-
sive Strategic Partnership and the adherence to the Belt and Road Initiative.
It also highlights the growing role of provincial governments as key actors
in the articulation of energy agendas with China, although their negotiating
capacity continues to be conditioned by the geopolitical context and the
orientation of national foreign policy. Finally, a question is raised about the
future of these links in the new political scenario opened after the election
of Javier Milei, whose strategy of alignment with the United States could
alter the course of Sino-Argentine energy cooperation.
Keywords: Energy transition – China – Argentina – economic diplomacy
– renewable energy.
Introducción
A
través de una política exterior asertiva, China reemerge como una de
las grandes potencias del siglo XXI. La quinta generación de líderes
chinos, bajo la dirección de Xi Jinping, da cuenta de la continuidad
de un proyecto nacional que consolida el rol de Beijing en la gobernanza
global, en pos de alcanzar el “sueño chino de revitalización de la gran nación
china” (2019; Delage, 2015). Bajo el actual mandatario, la política exterior
del gigante asiático se distanció del bajo perl de sus predecesores e impri-
mió una faceta más activa a través de una política de logros concretos, tanto
a escala regional como global (Nie, 2016; Zhang, 2015).
En medio de crecientes debates académicos en torno a si sus ambiciones son
hegemónicas o sus intenciones revisionistas, su estatus de potencia global
se consolida. Pero este proceso no es nuevo: con más de cuatro décadas de
modernización económica en marcha, China se ha convertido en una de las
economías más importantes del planeta, una de las principales fuentes de
IED (Inversión Extranjera Directa) y nanciación más atractiva para el mun
-
do en desarrollo desde comienzos de siglo (Li, 2017, FMPRC, 2024). Esta
modernización, articulada con el proceso de globalización ha incrementado
la presencia de Beijing en diferentes regiones del globo a través del comercio
y nanciamiento a países en desarrollo (Kong, 2019).
228 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Su creciente compromiso en la gobernanza global enmarcado en su tradicio-
nal concepto de “ascenso pacíco” como potencia responsable, ha conducido
a Beijing a un creciente liderazgo frente a transiciones globales. La transi
-
ción energética es una de ellas. Desde el inicio del siglo XXI, las acciones
implementadas por China para abordar el cambio climático no solo reejan
objetivos nacionales, sino que también están alineadas con metas de alcance
global (Rivero Soto y Villegas Arce, 2024)
China ha intensicado notablemente su nanciamiento global destinado al
sector energético, una tendencia que se ha acelerado signicativamente tras
la crisis nanciera global de 2007-2008. Esta iniciativa constituye un com
-
ponente central de la estrategia de desarrollo integral de China, la cual abarca
tanto sus políticas internas como su proyección exterior (Jauregui, 2023).
Respecto a las primeras, su objetivo consistió en diversicar su matriz ener
-
gética, mientras que, en su proyección global, en el marco de la Going out
strategy, ha buscado consagrarse como un jugador cada vez más inuyente
en el mercado de energías renovables
Durante el período bajo estudio, los tres últimos Planes Quinquenales (2011-
2015, 2016- 2020 y 2021-2025), así como la estrategia Made in China 2025
y los Objetivos a Largo Plazo para 2035, contemplan la implementación de
una serie de reformas graduales dirigidas a asegurar el abastecimiento de
energía y avanzar en la descarbonización de la matriz nacional, especial
-
mente en materia de eciencia energética (Campanella y Barberón, 2023).
De este modo, se estimula el diseño de nuevas tecnologías y la internaciona
-
lización de las empresas chinas con socios proveedores externos que asegu-
ren el suministro de recursos para sus industrias (Gélvez Rubio y González
Jauregui, 2022).
América Latina, en su tradicional modelo de intercambios de tipo cen
-
tro-periferia, encontró en Beijing un nuevo socio estratégico a comienzos
del siglo XXI, con quien experimenta una complementariedad asimétrica,
posicionándose como proveedora de materias primas y recursos energéti-
cos, que complementan su estrategia de inserción internacional y, al mismo
tiempo, se convierte en un atractivo mercado para las exportaciones chinas
de manufacturas (Li, 2017; Oviedo, 2023). Estos han sido factores clave
que explican el progresivo acercamiento de Beijing a las economías lati-
noamericanas, y el despliegue de una diplomacia económica centrada en
la seguridad alimentaria y energética del gigante asiático (Medeiros, 2009;
Busilli, 2020).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 229
De este modo, China se convirtió en uno de los principales socios comercia-
les de América del Sur y uno de los principales prestamistas e inversores de
la región (Seshasayee, 2022). En este sentido, China afronta un triple obje
-
tivo: garantizar su seguridad energética, mejorar su eciencia energética y
evolucionar hacia la sostenibilidad de su sistema energético (Ball, 2020). La
cuestión energética resulta, entonces, transversal a su crecimiento económi
-
co y proceso de modernización: China es el mayor productor y consumidor
mundial de carbón (energía altamente contaminante) y al mismo tiempo, el
mayor productor y mercado de energías renovables y de tecnologías asocia-
das a las renovables (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024). América Latina, rica
en alimentos, energía y minerales críticos se vuelve entonces cada vez más
relevante en los cálculos estratégicos de Beijing (Santibañes, 2025). En un
contexto de asimetrías, este escenario ofrece oportunidades y desafíos para
los países latinoamericanos, que intentan aprovechar la vinculación con Bei
-
jing para favorecer su propio desarrollo, y procuran dirigir parte de los recur-
sos nancieros y económicos para impulsar sectores estratégicos (González
Jáuregui, 2022).
Argentina se inscribe en esta dinámica, experimentando una profundización
de los vínculos bilaterales durante las últimas dos décadas, tanto en materia
de comercio como de préstamos e inversión, que se materializaron en una
Asociación Estratégica Integral y se tradujeron a una política de Estado por
parte de Argentina, conservando la jerarquía de los vínculos y los compro
-
misos de largo plazo, en períodos de cooperación y de tensiones (Oviedo,
2023). Es por esto que, el presente trabajo de investigación se propone rea-
lizar un breve recorrido por la política exterior china a partir de la segun-
da década del siglo XXI, desde la llegada de Xi Jinping a la presidencia
(2012-presente) y analizar los factores que explican la profundización de los
vínculos de Beijing con América Latina en el marco de la transición ener-
gética de China, especialmente en sus vínculos con Argentina con foco en
el comercio y proyectos de inversión en energías renovables entre 2011 y
2023. Para ello, se analizará la relación bilateral bajo las administraciones de
Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015), Mauricio Macri (2015-2019) y
Alberto Fernández (2019-2023).
1. Aproximaciones teóricas
El presente artículo parte de una perspectiva racionalista de las relaciones
internacionales, que entiende la diplomacia económica como un conjunto de
230 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
procesos, prácticas e instrumentos a través de los cuales se crean y distribu-
yen los benecios de las relaciones económicas internacionales (Woolcock
& Bayne, 2013). Desde una perspectiva economicista, Kishan Rana (2013)
dene la diplomacia económica como el proceso mediante el cual los países
gestionan su esfera económica externa con el propósito de maximizar sus
benecios nacionales en áreas como el comercio, la inversión y otras formas
de intercambio donde poseen una ventaja comparativa. De manera comple
-
mentaria, Hill (2016, p. 161) sostiene que “la diplomacia económica deriva
de la necesidad particular de promover la prosperidad nacional y conducir
una política exterior económica para lograrlo”.
El debate sobre los objetivos y la ecacia de los instrumentos de la diploma
-
cia económica es amplio. Desde una perspectiva economicista, el enfoque se
orienta a los instrumentos económicos implementados por el Estado a nivel
internacional para promover el bienestar y la prosperidad económica nacio
-
nal (Rubiolo y Busilli, 2022; Rabby, 2015; Rana, 2013). Entre las vertientes
más estudiadas de la diplomacia económica se encuentran la diplomacia co
-
mercial, nanciera y empresarial.
Por otra parte, desde una perspectiva de economía política internacional, los
objetivos e instrumentos económicos y políticos adquieren una importancia
equivalente en la diplomacia económica. En este sentido, Okano-Heijmans
(2011, p. 27) argumenta que la diplomacia económica “implica una com
-
binación de objetivos de política exterior y herramientas comerciales, así
como objetivos comerciales y herramientas políticas, en un entorno determi
-
nado”. Desde un enfoque Estado-céntrico de las relaciones internacionales,
más cercano a la tradición realista, la diplomacia económica enfatiza el poder
como elemento determinante. En este marco, la preservación del Estado –en
términos de seguridad– y la persecución de intereses nacionales denidos en
términos de poder constituyen conceptos centrales.
Una de las nociones más desarrolladas dentro de este enfoque es la de po
-
lítica económica. Baldwin (1985), uno de los principales referentes en este
campo, sostiene que el arte de gobernar económico implica el uso del poder
económico –ya sea mediante incentivos o sanciones– para modicar las de-
cisiones o el comportamiento de otros Estados, de manera que responden a
los intereses políticos del Estado emisor. Según Baldwin (1985, p. 32), una
política puede considerarse como el arte de gobernar económico si cumple
con tres condiciones: 1) el instrumento utilizado es de naturaleza económica,
2) el objetivo es inuir sobre otro actor internacional (preferentemente otro
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 231
Estado), y 3) la medida tiene como alcance alguna dimensión del comporta-
miento del actor objetivo.
América Latina, entonces, adquiere un rol relevante para los objetivos de
China. En primer lugar, en materia de seguridad energética y provisión de
materias primas necesarias para sostener su proceso de industrialización y
crecimiento económico. En segundo lugar, por su interés en la institucionali
-
zación de las relaciones bilaterales y multilaterales con la región, que aumen-
ten su inuencia en la región. Por último, la cuestión de Taiwán, uno de los
intereses estratégicos de China y la única condición para entablar relaciones
diplomáticas con China (Liang, 2019). Estos objetivos guardan relación di-
recta con el diseño y contenido de las asociaciones estratégicas que Beijing
ha promovido en la región desde comienzos del siglo XXI y, en especial,
durante la última década (Busilli, 2020). Las Asociaciones Estratégicas son
la forma en que Beijing categoriza y jerarquiza a sus socios internaciona
-
les. Este tipo de asociaciones tuvieron origen en la década de los noventa
y se han mantenido en constante desarrollo. Conforme a nuestro objeto de
estudio, nos centraremos en el proceso hacia las “asociaciones estratégicas
integrales”, una de las categorías más altas en la diplomacia china, y que
ha suscrito en diferentes países de la región, entre ellos Argentina (2014).
Respecto a su naturaleza, a diferencia de las alianzas tradicionales, no están
dirigidas en contra de terceros Estados. Por otra parte, el aspecto económico
resulta fundamental dado que es la economía el eje central de la asociación
estratégica (ya que no existe alianza militar). Asimismo, incluye a Estados y
organizaciones internacionales. Por último, refuerza sus intereses económi-
cos: busca asociar a la mayor cantidad de países a su crecimiento económico
y priorizar los intereses comunes por sobre la competencia y el conicto
(Oviedo, 2006).
Por último, es importante destacar que nuestro marco teórico se vincula con
el concepto de seguridad energética, entendido en el marco de la seguridad
nacional y asociado a la noción de protección y supervivencia del Estado-na
-
ción (Dussort, 2017). La seguridad energética adquiere una dimensión estra-
tégica fundamental tanto en el ámbito interno como externo, en la medida en
que los cambios en su contenido han ampliado su alcance hacia aspectos so
-
ciales, ambientales y tecnológicos (Dussort, 2017). No obstante, la relación
entre seguridad energética y diplomacia económica se reeja en la manera en
que los Estados manejan sus vulnerabilidades económicas para alcanzar sus
objetivos de desarrollo.
232 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
2. La transición energética en la política exterior de China y sus impli-
cancias para América Latina
Los vínculos entre China y América Latina han crecido exponencialmente en
materia económica y se han consolidado a nivel político durante las últimas
dos décadas. Sus altas tasas de crecimiento y la necesidad de provisión de
recursos naturales y materias primas contribuyeron a la búsqueda de diversi
-
cación de los socios del gigante asiático, que dirigía una mirada renovada
hacia el mundo en desarrollo: América Latina y África comenzaban a ser
incluidos en su estrategia global.
Por su parte, América Latina, recibía expectante a este nuevo socio comercial
no tradicional. Desde comienzos del siglo XXI, el alineamiento automático
que había experimentado la región con Estados Unidos en las últimas dé
-
cadas perdió impulso, particularmente a partir del rechazo al ALCA en la
Cumbre de Mar del Plata (2005). Esta apertura fue favorecida por la recon
-
guración del poder económico global hacia el Asia-Pacíco, el desgaste
del Consenso de Washington y el creciente protagonismo de China como
potencia comercia –tras su ingreso a la Organización Mundial del Comercio
(OMC)– y nanciera. Tras los atentados del 11-S y la invasión a Irak, la ac-
ción unilateralista de Washington contra el terrorismo islámico y las guerras
de Irak y Afganistán crearon fuertes divisiones entre Estados Unidos y el
resto del mundo (Moncada Durruti, 2011). Esta reconguración del escena-
rio geopolítico fue interpretada en la región como una oportunidad para di-
versicar sus vínculos externos, por lo que América Latina recibió de forma
expectante a este nuevo socio comercial no tradicional, cuyas inversiones
comenzaron a concentrarse en sectores estratégicos como energía, infraes-
tructura y recursos naturales (Oviedo, 2013; Dussel Peters, 2015).
Durante este período, y en especial a partir de la crisis nanciera global de
2008, China ha fortalecido su posición como potencia global, y ha consolida
-
do su inuencia en diferentes partes del globo. En materia energética, se ha
posicionado como un actor central, destacándose como uno de los mayores
consumidores, productores y nanciadores del sector. Al mismo tiempo, se
consolida como un líder en energías renovables, aunque sigue siendo una de
las principales fuentes de emisiones contaminantes a nivel mundial (García,
2021).
En números, China se ha convertido –desde 2005– en el mayor emisor de ga
-
ses de efecto invernadero (GEI), ha superado a Estados Unidos y desplazado
a la Unión Europea al tercer lugar. En 2021, sus emisiones representaron el
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 233
29,4% del total global, muy por encima de Estados Unidos –12,9%–, Japón
–2,4%– y el Reino Unido –0,9%– (Climate Watch, 2024). Al mismo tiempo,
se consolida como el mayor inversor mundial en energía, con una proyección
de más de 850 mil millones de dólares en 2024, lo que representa un creci
-
miento signicativo en comparación con los 600 mil millones de dólares
registrados en 2019. Este incremento se debe, principalmente, a la expansión
de su inversión en energías renovables, eciencia energética y redes y alma-
cenamiento, mientras que la proporción destinada a combustibles fósiles se
mantiene relativamente estable o en disminución (AIE, 2025).
En línea con lo anterior, puede observarse que Beijing, como parte de su estra
-
tegia de modernización económica, ha emprendido un proceso de transición
energética impulsado por tres objetivos clave: fortalecer su seguridad ener-
gética, incrementar su eciencia y avanzar hacia un modelo más sostenible
para su sistema energético. A su vez, reeja una nueva losofía de desarrollo
impulsada por Xi Jinping, la cual prioriza la sostenibilidad y el bienestar de
las personas, contenidas en el “Pensamiento de Xi Jinping” y articulada con
la Doctrina del “sueño chino”, entendido como el rejuvenecimiento de la
nación china (Busilli, Aguirre y Fuma, 2024; Ball, 2020). Esta se presenta
como la visión para el desarrollo de China en las próximas décadas y hace
referencia a un país próspero y fuerte, donde los ciudadanos experimenten
una mejora considerable en su calidad de vida (Xi, 2017). Se vincula, a su
vez, con los objetivos de los dos centenarios: el primero, en 2021, con motivo
del centenario de la fundación del Partido Comunista Chino y el segundo, en
2049, el centenario de la fundación de la República Popular China.
Durante el XX Congreso del Partido Comunista de China en 2022, Xi Jin
-
ping rearmó la apuesta del país por una mayor participación en asuntos glo-
bales y regionales, enmarcada en una nueva losofía de desarrollo centrada
en las personas y en la seguridad alimentaria y energética. En este contexto,
la seguridad nacional adquiere un carácter holístico, con la integración de
soberanía, estabilidad y desarrollo (XI, 2022).
Desde una perspectiva de diplomacia económica, China integra su moder
-
nización económica con su liderazgo en la transición energética, abordando
ambos objetivos dentro de su estrategia de seguridad nacional. Internamen-
te, adopta un enfoque pragmático, manteniendo su dependencia del carbón,
pero optimizando su uso mediante inversiones en I+D para la eciencia ener-
gética, reducción de emisiones y consumo verde (Busilli, Aguirre y Fuma,
2024; Girard, 2022) para la eciencia energética, reducción de emisiones y
consumo verde. A nivel externo, proyecta su inuencia bajo la idea de una
234 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
“Comunidad de Destino Compartido”, promoviendo el multilateralismo y
consolidando su papel como actor clave en la transición energética global.
Una de las iniciativas que se articula con este concepto es la Belt and Road
Initiative (BRI), presentada por Beijing en 2013 por Xi Jinping, orientada
a la coordinación de políticas, la conexión y desarrollo de infraestructuras,
promoción del comercio, integración nanciera y comprensión mutua entre
los pueblos (GFDC, 2025). Esta Iniciativa contempla dos rutas principales:
la ruta terrestre, conocida como Cinturón Económico de la Ruta de la Seda –
Silk Road Economic Belt– y una marítima, denominada Ruta de la Seda Ma
-
rítima del Siglo XXI –21st-Century Maritime Silk Road– que actúan como
paraguas para proyectos de conectividad, infraestructura y energía. La ruta
marítima adquiere relevancia para el sur global, dado que abre la puerta a to
-
dos los países del mundo que quieran cooperar. En lo que respecta al objetivo
de investigación, la Iniciativa contempla una dimensión especíca vinculada
a la transición energética: la Green Belt and Road, donde se articula con los
objetivos de la Agenda 2030, haciendo énfasis en la promoción del comer
-
cio ecológico, la mejora en la eciencia de la producción y el consumo, la
integración nanciera ecológica y el giro de nanciamiento hacia energías
limpias (Ocina del Grupo Dirigente, 2019).
Desde una perspectiva de diplomacia económica, puede armarse que a tra
-
vés de esta iniciativa China persigue intereses de desarrollo tanto internos
como externos, entre ellos los de diversicar las rutas de abastecimiento de
materias primas y recursos energéticos (Ferdinand, 2016; Parra Pérez, 2017;
Medeiros, 2009; Callahan, 2016). Los estudios de Kevin Gallagher y Ko
Bong (2021) conrman estas tendencias. Según sus estudios, el CDB (China
Development Bank) y el Exim Bank, dos de las principales instituciones
nancieras de China, aportaron 245.800 millones de dólares en proyectos
energéticos en todo el mundo desde el año 2000. Entre las principales áreas
nanciadas durante este período se encuentran las centrales térmicas a base
de petróleo y carbón (51,8%) y los proyectos hidroeléctricos (18%). En este
sentido, se destaca que desde 2020 estos bancos chinos comenzaron a desti-
nar mayores ujos de inversión hacia proyectos de energía renovable –prin-
cipalmente solar y eólica–, aunque esta continúa siendo limitada. Por otra
parte, la distribución geográca del nanciamiento da cuenta de una baja
prioridad estratégica de región latinoamericana en materia energética: mien-
tras Europa y Asia Central se ubicaron en primer lugar con el 32%, Asia
representó el 27,7% y África el 21,6, América Latina alcanzó el cuarto lugar
con el 18,7% (González Jáuregui, 2022).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 235
América del Sur, rico en recursos renovables y no renovables, se ubica dentro
de los sectores prioritarios en materia de seguridad alimentaria y energética
para el gigante asiático. Es en este contexto en que Argentina se ha conver-
tido en un socio estratégico en materia de comercio e inversión, así como un
importante receptor de ujos de inversión y nanciamiento chino en sector
energético. Al mismo tiempo, China ha profundizado su asociación estratégi
-
ca con el país austral y ha participado en su estrategia de transición.
3. La transición energética de China en el marco de la relación bilateral
China-Argentina
Las relaciones bilaterales Argentina-China experimentaron una creciente
dinamización a partir de la segunda década del siglo XXI. El cambio de
milenio encontró a China y Argentina en escenarios diferentes. Mientras la
primera consolidaba su proceso de modernización, experimentaba altas tasas
de crecimiento económico y fortalecía su status en el sistema internacional,
Argentina transitaba una de las crisis económicas, políticas y sociales más
profundas de su historia.
Tras la primera etapa de acercamiento, con la rma de Asociación Estraté
-
gica de 2004 y el reconocimiento de Beijing como economía de mercado, la
cooperación bilateral se fortaleció, y los vínculos bilaterales alcanzaron un
mayor grado de madurez, lo que favoreció la profundización de los vínculos
a través de la Asociación Estratégica Integral de 2014. De este modo, Argen-
tina fue consolidando progresivamente una política de Estado hacia Beijing.
En este sentido, durante el período analizado, incluso en los momentos de
alternancia política, la diplomacia económica de Argentina se concentró en
la búsqueda de nuevos mercados y la diversicación de los socios comer-
ciales no tradicionales, observándose tres tendencias en su vinculación con
Beijing: a) comercio bilateral con patrón de intercambios centro-periferia,
exportaciones argentinas de commodities e importaciones de manufacturas y
caracterizado por un décit comercial argentino sostenido y creciente duran-
te todo el período (2012-2022); b) continuidad de los ujos de IED chino en
recursos renovables y no renovables y de nanciamiento; c) profundización
de los vínculos político-diplomáticos bilaterales: mantenimiento de la Aso-
ciación Estratégica Integral (2014) e ingreso de Argentina a la Belt and Road
Initiative (BRI) al nalizar el período de estudio.
Por su parte la diplomacia económica de China se mantuvo enfocada en re
-
forzar la seguridad alimentaria y energética a través del incremento del co-
236 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
mercio, inversión y nanciamiento en América Latina en general y en Argen-
tina en particular, articulándose con herramientas e iniciativas de transición
energética del país austral.
Figura 1. Comercio bilateral Argentina-China en millones de USD (2011-
2022)
Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por UN Comtrade (2025)
La Figura 1 muestra la evolución del comercio bilateral entre Argentina
y China entre 2011 y 2022, reejando un décit comercial sostenido para
Argentina. Durante el período bajo análisis, las exportaciones han oscilado
entre 5.000 y 9.000 millones de dólares, alcanzando su punto más alto en
2022, mientras que las importaciones han uctuado entre los 10.000 y 18.000
millones de dólares, registrando su punto más alto en 2022. Como resultado,
se registró un décit comercial constante para Argentina, que se profundizó
entre 2018 y 2020, donde superó los 8.000 millones de dólares (UN COM-
TRADE, 2025). Esta tendencia da cuenta de una relación comercial asimé-
trica, con una creciente dependencia argentina de las importaciones chinas
y dicultades para equilibrar y diversicar la balanza comercial a lo largo
del período. En cuanto a su composición, las exportaciones argentinas han
presentado una alta concentración sectorial y productiva, dominadas históri-
camente por commodities y manufacturas de origen agropecuario, entre las
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 237
que se destacan la semillas y frutos oleaginosos, principalmente soja, segui-
das por combustibles minerales, cereales y aceites vegetales (ITC, 2025). No
obstante, en 2018, la rma del Acuerdo Bilateral para el comercio de carne
bovina, ovina y caprina permitió una mayor diversicación y agregación de
valor en la oferta exportadora. Hacia 2020, la canasta exportadora se equili
-
bró, con las oleaginosas –36%– y las carne y despojos comestibles –36,9%–
lo que explica el 72,9% del total exportado.
En lo que respecta a la explotación de recursos energéticos, se destaca duran
-
te los últimos años del período analizado el auge de las exportaciones de car-
bonato de litio. El crecimiento de la demanda global de este mineral crítico,
puso en relieve a los países del llamado “triángulo del litio”: Argentina, Chile
y Bolivia cuentan con el 53% de los recursos globales, el 46% de las reservas
globales y el 34,7% de la producción global (USGS, 2023). En el caso de Ar-
gentina, Jujuy, Salta y Catamarca se destacan en la producción de carbonato
de litio. En 2021, las exportaciones argentinas de minerales a China alcanza-
ron los 89 millones de dólares, marcando un incremento del 63,2% respecto
a 2020 y del 70,7% en comparación con 2019. Este comercio representó el
2,7% del total de las exportaciones mineras argentinas –3.242 millones de
dólares–, lo que posiciona a China como el octavo destino principal
1
. Dentro
de la canasta exportadora, el carbonato de litio lideró las ventas y representó
el 98,2% del total, por valor de 87 millones de dólares (Secretaría de Minería,
2022).
Tabla 1. Inversión extranjera china en los sectores energéticos y de metales
en Argentina (2011-2023), por año, por empresa.
Sector Año Empresa Monto
Energía 2013 China National Off-shore Oil 120 millones
2016 Envision Group 290 millones
2019 Xinjiang Goldwind 470 millones
State Administration of Foreign
Exchange
140 millones
1
Detrás de Suiza, Estados Unidos, India, Canadá, Bélgica, Corea del Sur y Alemania (Se-
cretaría de Minería, 2022).
238 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Sector Año Empresa Monto
Minería 2017 Shandong Gold 960 millones
2018 Tibet Summit 210 millones
2019 Jiangxi Ganfeng 260 millones
2021 Tsinghan 380 millones
Zijin Mining 770 millones
2022 Zijing Mining 380 millones
Jiangxi Ganfeng 960 millones
Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por AEI (2025)
La Tabla 1 da cuenta de la relevancia del sector minero argentino en la cap-
tación de capitales chinos. Durante el período analizado, las inversiones de
empresas chinas registradas ascendieron a 7.130 millones de dólares, de las
cuales 3.920 millones –54,4%– se destinaron al sector minero, mientras que
1.350 millones se dirigieron al sector energético –18,9%–. En este último, se
destacan las inversiones de empresas estatales como China National Offs-
hore Oil –invirtió 120 millones de dólares en 2013–, Envision Group –290
millones de dólares en 2016– y Xinjiang Goldwind –470 millones de dólares
en 2019–, destinadas a proyectos de energías convencionales y renovables.
Los ujos de inversión hacia el sector minero fueron signicativamente ma
-
yores, destacándose las operaciones de las empresas Shandong Gold –960
millones de dólares en 2017–, Zijin Mining –770 millones de dólares en
2021– y Jiangxi Ganfeng –960 millones en 2022–. La presencia de Jiangxi
Ganfeng y Zijin Mining en múltiples transacciones resalta el creciente inte
-
rés chino en la explotación de recursos estratégicos, particularmente el litio,
un mineral clave en la transición energética global (AEI, 2025).
En términos de diplomacia económica, se registra una tendencia creciente en
el ujo de capitales chinos durante el período bajo estudio. Durante el segun
-
do período de gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) las
inversiones chinas en Argentina alcanzaron los 420 millones de dólares. Bajo
la gestión de Mauricio Macri (2015-2019), las inversiones extranjeras chinas
en Argentina aumentaron signicativamente hasta alcanzar los 2.330 millo-
nes de dólares, impulsadas por una mayor apertura a la inversión extranjera y
acuerdos estratégicos. Por último, bajo la presidencia de Alberto Fernández
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 239
(2019-2023) las inversiones extranjeras chinas en Argentina continuaron en
ascenso y alcanzaron los 3.100 millones de dólares, lo cual consolidó la im
-
portancia del vínculo bilateral en sectores estratégicos como la minería y la
energía renovable.
Retomando lo expuesto en apartados anteriores, el patrón de inversión de
Beijing en Argentina se articula con la estrategia de modernización econó
-
mica de largo plazo del país asiático, a través del acceso a recursos naturales
estratégicos. Estos ujos de inversión consolidan a Argentina como un socio
estratégico en América Latina, a la vez que incrementan la dependencia del
país sudamericano en términos de nanciamiento chino. Por su parte, se des-
taca una orientación hacia la extracción de minerales críticos, mientras que
los menores ujos de inversión destinados a la energía poseen un enfoque
más selectivo en proyectos de infraestructura energética (AEI, 2025).
a. Segundo gobierno de Cristina Fernández y la profundización de la coo
-
peración con China
Cristina Fernández de Kirchner ejerció como presidente del país durante dos
períodos de gobierno –2007-2015–, marcados por cambios en los condicio
-
nantes internos y externos del país. A los nes del presente artículo se analiza
su segunda presidencia, comprendida entre los años 2011 y 2015, período
que registró el fortalecimiento y profundización de los vínculos bilaterales
Argentina-China. La política exterior de Argentina durante su gestión siguió,
principalmente, los ejes de inserción latinoamericana, multilateralismo revi-
sionista
2
y la articulación de la gestión externa con las necesidades de desa-
rrollo nacionales y la búsqueda de autonomía (Busso, 2016).
A nivel internacional, la gestión de Cristina Fernández debió afrontar el
impacto y los efectos de la crisis económica del 2008. A este escenario se
sumaron las tensiones con Estados Unidos, principalmente luego de que
el entonces presidente, Barack Obama, dejase de apoyar a Argentina ante
la Corte Suprema en el caso de la deuda externa y, paralelamente, se pro
-
dujese el debilitamiento del giro a la izquierda en América Latina (Busso,
2016). Sin embargo, la disputa con los fondos buitre y el estancamiento de
relaciones con Estados Unidos, permitieron profundizar los vínculos con
2
El multilateralismo revisionista se relaciona con la crítica realizada a aquellos organismos
multilaterales en los que los intereses de algunos Estados en particular tenían más peso
dentro del mismo, y el llamado a introducir y poner en discusión los intereses de los países
en desarrollo.
240 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
países de América Latina, China y Rusia y promover la diversicación de
las relaciones exteriores (Laufer, 2019; Miranda, 2018). Por su parte, en
el caso de China se experimentó un fortalecimiento de los vínculos, que
fueron tipicados como “estratégicos”. El fortalecimiento de las relaciones
con el país asiático se materializó bajo el establecimiento de la Asociación
Estratégica Integral en 2014
3
, en el marco de la visita del recientemente
electo presidente de la República Popular, Xi Jinping. En aquella ocasión
se rmaron 18 acuerdos en materia económica, tecnológica y cultural que
encabezó la rma de acuerdos de cooperación en materia económica, co-
mercial, nanciera, nuclear y cultural. En línea con Miranda (2018), China
consideró a Argentina como un país de commodities y, junto a Brasil, fueron
la pieza fundamental para enlazar su vínculo con el MERCOSUR, como
forma de insertarse en Sudamérica. De esta manera, China consideraba que
la cooperación económica y el intercambio comercial eran mutuamente be
-
neciosos, ya que ayudaba a diversicar la economía y el comercio de los
países latinoamericanos y a reducir su dependencia económica y comercial
con respecto a Estados Unidos y Europa (Laufer, 2019). En el ámbito de
la diplomacia económica, el gobierno argentino vio en este socio asiático
extrarregional una atractiva fuente alternativa de nanciamiento, con el ob-
jetivo de diversicar sus recursos nancieros en un contexto caracterizado
por restricciones en el acceso a divisas extranjeras y un litigio en curso por
la deuda externa (Busilli, 2020).
En línea con lo anterior, se activó el SWAP con China rmado en 2009;
esto es un acuerdo de intercambio de monedas entre el Banco Central de
la República Argentina (BCRA) y el Banco Popular de China (PBoC) que
permitía a Argentina acceder a yuanes chinos a cambio de pesos argentinos,
con el objetivo de fortalecer las reservas internacionales del país y facilitar
el comercio bilateral sin depender del dólar estadounidense. Este tenía un
monto de aproximadamente 10.000 millones de dólares y se fue ampliando
en los gobiernos subsiguientes (Barca, 2023). Para Laufer (2019), se produjo
el paso de una asimetría comercial, a una dependencia nanciera, en el que
Argentina asienta su rol como deudora de China. A pesar de ello, el SWAP
colaboró en la estabilización de las nanzas argentinas entre 2014 y 2015, y
a remover el control cambiario en 2016; por el contrario, países como Chile y
3
Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre
la República Argentina y la República Popular China. Texto completo disponible: https://
tratados.cancilleria.gob.ar/tratado_cha.php?id=kp2onZ=
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 241
Brasil consiguieron superávits comerciales prescindiendo de la ayuda nan-
ciera china (Oviedo, 2018).
En materia de política energética, un desafío para Cristina Fernández fue po
-
der reducir el décit en la balanza energética, a la vez que aminorar la depen-
dencia de las importaciones de energía para el abastecimiento interno. Fue
en este contexto que, en 2012 se produjo la expropiación del 51% de Yaci-
mientos petrolíferos scales (YPF) y de Repsol YPF Gas, y se declaró el lo-
gro del autoabastecimiento hidrocarburífero de “interés público” y “objetivo
prioritario” (Ceppi, 2017). Como medida subsiguiente, se rmaron acuerdos
con Chevron, Dow y Petronas para la explotación de Vaca Muerta (Ceppi,
2017). Luego, en 2014 se sancionó la Ley de Hidrocarburos 27.007
4
, la cual
estableció plazos diferenciados para permisos de exploración y concesiones
de explotación (más largos para no convencionales), redujo el monto de in
-
versión para acceder a benecios scales y denió lineamientos ambientales.
En lo que respecta al sector energético renovable, durante este período no se
observaron cambios signicativos. No obstante, en enero de 2013, la presi
-
denta Cristina Fernández representó a la Argentina en la VI Cumbre Mundial
de la Energía del Futuro, y fue allí donde destacó la importancia de abor-
dar los desafíos energéticos y medioambientales con equidad (Casa Rosada,
2013). En relación con lo anterior y con la estrategia de China, según los
datos proporcionados por el Global Development Policy Center de Boston
University (2024), se destacaron inversiones del China Development Bank
en dos proyectos de energía hidroeléctrica en Argentina en la presidencia de
Cristina Fernández, a saber: Renewable Energy Projects (2012) y el Cóndor
Cliff (2014). En el primero se invirtieron 200 millones de dólares, mientras
que en el segundo se destinaron 2.498,61 millones de dólares.
Durante este período, no logró revertirse la tendencia negativa de la balanza
energética. Por el contrario, las reservas de gas y petróleo continuaron en
descenso. Por otra parte, no se registraron cambios signicativos en la diver
-
sicación de la matriz energética hacia fuentes renovables, consolidándose
la dependencia hacia los hidrocarburos. Este fenómeno incrementó la vul-
nerabilidad energética del país, a la vez que aumentó las importaciones para
abastecer la demanda interna (Ceppi, 2017)
4
Para acceder al texto completo de la Ley 27.007, referirse al siguiente enlace: https://www.
argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27007-237401
242 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
b. La llegada de Mauricio Macri y la apertura al mundo (RenovAr) 2016
La elección de Mauricio Macri (2015-2019) como presidente, líder de la
alianza Cambiemos
5
marcó un cambio en la política exterior argentina, ya
que propuso otra visión del mundo y nuevos ejes ordenadores (Tokatlian
y Russell, 2017). Lejos de las condiciones externas favorables para países
emergentes de la década anterior, la globalización se mostraba más hostil,
con una desaceleración del crecimiento global, cambios en las reglas de jue-
go comerciales de grandes jugadores como China y Estados Unidos y una
caída en el precio de las commodities (Listrani Blanco y Zaccato, 2018).
En este sentido, se registró un giro progresivo hacia políticas económicas de
corte neoliberal. En materia de política exterior, el nuevo mandatario planteó
una “inserción inteligente”, con la idea de volver a dar prioridad a las relacio
-
nes con los socios tradicionales occidentales, como Estados Unidos y Europa
(Laufer, 2019; Busso, 2017). La “vuelta al mundo” propuesta por la nueva
administración tuvo como impulso la apertura comercial a través de organis-
mos multilaterales y foros internacionales como la Organización Mundial de
Comercio (OMC), el Foro Davos, el G20 y el regreso a mercados nancieros
a través de endeudamiento, como el FMI (Miguez, 2018).
Al mismo tiempo, se profundizó la diversicación de la política exterior ini
-
ciada en el período anterior y se comenzó a mirar con más énfasis a los países
BRICS, Medio Oriente y Asia (Baroni, 2021). En este sentido, se registró
una política exterior con una fuerte impronta económica, así como una vi-
sión pragmática de los socios y las oportunidades de inserción, orientada a
la diversicación y expansión de sus iniciativas en el ámbito internacional
(Zelicovich, 2018; Busilli, 2023)
La creciente inestabilidad en el escenario internacional, signada por la crisis
económica y política en Brasil y la guerra comercial entre Estados Unidos y
China, llevó al gobierno de Macri a reconsiderar su enfoque inicial en polí
-
tica exterior. En respuesta, su estrategia se orientó hacia una mayor diversi-
cación y expansión de las relaciones internacionales, en procura de ampliar
los vínculos comerciales y de inversión con distintos actores globales (Busso
y Barreto, 2020).
En este sentido, el período de cooperación y sintonía política con Beijing ex
-
perimentada en el gobierno anterior dio paso a un período de tensión inicial
5
Coalición política establecida en 2015, a partir de la alianza entre Coalición Cívica ARI,
Propuesta Republicana y la Unión Cívica y Radical (UCR).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 243
en la relación bilateral que sería superado tras la visita del nuevo mandatario
argentino a China. La diplomacia presidencial pudo sortear esta etapa de
tensión y redireccionar los vínculos hacia una nueva etapa de cooperación
a través de las reuniones mantenidas en Washington, Hangzhou y Beijing
6
(Oviedo, 2018).
En materia de inversión, la nueva gestión cuestionó el posible uso dual de la
Estación de Espacio Profundo en Neuquén y la construcción de dos repre
-
sas en el río Santa Cruz y dos centrales nucleares. En materia comercial, el
décit sostenido y creciente de Argentina fue abordado durante la visita del
entonces presidente argentino a China. Durante este período de gobierno,
las relaciones bilaterales en materia energética cobraron especial relevancia,
luego de la rma del Tratado de París
7
(2015) y los cambios previstos en la
matriz energética bajo la sanción de la Ley 27.191 (2015). En ella se esta
-
bleció un régimen de fomento para la generación de electricidad a partir de
energías renovables y el lanzamiento del Programa RenovAr.
En términos de diplomacia económica, la estrategia de transición energética
argentina coincidía con la estrategia de internacionalización de capitales chi
-
nos. Esta estrategia respondía a los ejes de política exterior, concentrados en
una activa participación en los foros multilaterales de inversión y el objetivo
de ingresar Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), estrategia que requería una un modelo económico más alineado con
los ODS y los compromisos asumidos en el Acuerdo de París (Kazimierski,
2021).
En esta línea se diseñó el programa RenovAr, que consistió en convocatorias
abiertas a licitaciones públicas a través de diferentes rondas en las que tanto
empresas nacionales como multinacionales podían presentar sus propuestas
de inversión para proyectos de energías renovables.
6
Estos encuentros se produjeron en el marco de la Cuarta Cumbre de Seguridad Nuclear
en Washington, la Cumbre del G-20 en Hangzhou, y la visita del presidente Macri a China
(Beijing).
7
El Acuerdo de París es un tratado internacional sobre el cambio climático jurídicamente
vinculante. Fue adoptado por 196 Partes en la COP21 en París, en 2015 y entró en vigor
el 4 de noviembre de 2016. Su objetivo es limitar el calentamiento mundial a muy por
debajo de 2, preferiblemente a 1,5 grados centígrados, en comparación con los niveles
preindustriales
244 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Tabla 2. Asignación de Inversiones por Tecnología en las Rondas del Pro-
grama RenovAr (Precio Promedio Ponderado en USD)
8
Tecnología Ronda 1 Ronda 1.5 Ronda 2 Total general
Biogás $ 16.650 $ 184.093 $ 200.743
Biogás RS $ 2.719 $ 2.719
Biomasa $ 220 $ 117,2 $ 337,2
Eólica $ 46.217 $ 34.233 $ 31.272 $ 111.722
Peq. Hidro $ 525 $ 41.949 $ 42.474
Solar $ 6.078 $ 52.308 $ 47.308 $ 105.694
Total general $ 69.690 $ 86.541 $ 308.458,2 $463.689
Fuente: Elaboración propia en base a datos de Secretaría de Energía (2025)
La distribución de inversiones en el marco del nuevo programa destaca la
participación del biogás –43,3%–, seguido por energía eólica –24,1%– y
solar –22,8%–, consolidándose como las tecnologías prioritarias durante el
período bajo estudio. Los mayores ujos de inversión se concentraron en la
Ronda 2, que representó el 66,5% del total, evidenciando una aceleración
del programa. Respecto a la energía solar, se destaca su crecimiento entre
la Ronda 1 y 1,5, mientras que las pequeñas hidroeléctricas pasaron de una
inversión marginal en la primera Ronda a captar el 9,2% en la Ronda 2. Bio
-
masa y biogás RS, por su parte, registraron escasos montos: solo se recibió
0,07% y 0,6% respectivamente. En líneas generales, la distribución del
-
nanciamiento reeja una estrategia centrada en los renovables de gran escala,
con un fuerte impulso en la última etapa del programa.
En este contexto, China se consolidó como un socio estratégico en materia de
inversión. En conjunto, las empresas chinas adquirieron el 27% del total de
los contratos otorgados durante todo el programa (Ennis, 2017). En el ámbito
eólico, se destacan empresas como Goldwing, que adquirió en 2017 los par
-
ques Loma I, II y III –50 MW cada uno– y Loma Blanca VI –100 MW– en
la provincia de Chubut, así como el parque eólico Miramar I –96 MW– en
Buenos Aires. Estas adquisiciones, que previamente habían sido adjudica
-
das a Isolux-Corsan, reejan la dirección de la diplomacia económica china,
orientada a expandirse a través de la compra de activos. Power China, por su
8
El Precio Promedio Ponderado hace referencia a la ecuación USD/mWh. Para más infor-
mación remitirse a: https://public.tableau.com/app/prole/datosenergia/viz/Adjudicacio-
nesRenovARMINEMArgentina/AdjudicacionesRenovArArgentina
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 245
parte, fue contratada bajo la modalidad EPC (ingeniería, adquisición y cons-
trucción) para llevar adelante estos proyectos (González Jáuregui, 2022).
En el sector de energía solar se destacó la empresa Canadian Solar, formada
por capitales chino-estadounidenses, que en 2018 adquirió el parque solar Ca
-
fayate (100,1 MW) en Salta, originariamente adjudicado a Isolux-Corsan y
también contrató a Power China para su desarrollo. Adicionalmente, el parque
solar Cauchari –315 MW– en Jujuy –el mayor de América Latina– fue nan
-
ciado por el Exim Bank, con la condición de que Power China proporcionara la
tecnología (Spaltro, 2020). En paralelo a las inversiones directas, las empresas
chinas han consolidado su presencia económica en Argentina a través de la
provisión de tecnología, nanciamiento y construcción llave en mano. Sin ser
adjudicatarias principales, han sido cruciales en la ingeniería, mantenimiento
y suministro de componentes clave como aerogeneradores y paneles solares.
En las Rondas 1 y 1.5 de RenovAr, las compañías chinas captaron el 19%
de la capacidad adjudicada en energía eólica –285 MW de un total de 1.472
MW–, y su inuencia también se extiende a otros proyectos estratégicos,
como la planeada expansión de Cauchari a 500 MW, incluida en los acuerdos
del Diálogo Estratégico para la Cooperación y la Coordinación Económica
(DECCE) con China en 2022. No obstante, algunos proyectos enfrentaron
dicultades, como la fusión de Cerro Alto y Los Meandros por problemas de
nanciamiento y la cancelación del parque Pampa por incumplimientos con
-
tractuales de Sinohydro. Este patrón de inversión y provisión de tecnología
se enmarca en la estrategia global de China para posicionar a sus empresas
en sectores estratégicos, alineándose con sus objetivos de diplomacia eco
-
nómica. En línea con González Jáuregui (2022) y Kaplan (2021), durante el
período bajo estudio se observó la siguiente dinámica: en proyectos nan
-
ciados por bancos chinos, se exigió que los contratos incluyan cláusulas que
favorezcan la participación de rmas, proveedores y contratistas chinos, lo
que provocó condicionalidades comerciales.
c. La presidencia de Alberto Fernández (2019-2023) y la diplomacia de las
vacunas
Siguiendo a Russo (2022), la política exterior de Alberto Fernández
9
se carac-
terizó por dar un giro respecto de su predecesor, Mauricio Macri, aunque sin
ser una reedición del kirchnerismo. Dentro de los lineamientos en este período
9
Asumió la presidencia como parte del Frente de Todos. Se ha caracterizado por una po-
lítica exterior de continuidad respecto del gobierno de Cristina Fernández, principalmente
por la promoción del multilateralismo, la búsqueda por acercarse a los demás países de la
región y en cuanto al fortalecimiento de los vínculos con China.
246 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
se destaca la defensa del multilateralismo, la diversicación, revalorización
del regionalismo, defensa de los derechos humanos, búsqueda de inversiones
y nanciamiento, y la renegociación con el FMI (Busso, 2022; Russo, 2022).
Internamente, los condicionantes que más inuyeron sobre la gestión de la
política exterior de este gobierno fueron, en primer lugar, la coalición del
Frente de Todos, dado que desde sus inicios estuvo marcada por diferencias
y disputas principalmente en materia económica, el acuerdo con el FMI y el
modelo de desarrollo que debía seguir el gobierno (Busso, 2022; Colombo
y Campanella, 2023). En segundo lugar, cuando Fernández asumió el poder,
lo hizo en un contexto de alta inación, altos niveles de pobreza y la deuda
externa más grande de la historia del país; esto último fue un tema central
durante todo su mandato (Busso, 2022).
Respecto a los condicionantes externos, el gobierno del Frente de Todos se
vio afectado por la guerra entre Rusia y Ucrania, especialmente en materia
económica. A escala regional, los gobiernos eran del signo ideológico opues
-
to y esto dicultó el posicionamiento y apoyo en los espacios multilaterales
(Busso, 2022). En particular, la pandemia por COVID-19 es considerada
como un condicionante internacional, pero a su vez interno, en tanto la po-
lítica exterior se enfocó en obtener insumos y vacunas, y al mismo tiempo,
afectó los avances económicos del gobierno dado el cierre de fronteras global
(Colombo y Campanella, 2023). En línea con lo anterior, se buscó obtener
y proveer de vacunas contra el virus, negociando con la mayor cantidad de
laboratorios y países posible, entre los que el más destacado fue China dado
su rol central en la provisión de material sanitario y vacunas (Russo, 2022).
La diversicación de socios durante este gobierno consolidó a China como
un actor clave en esta estrategia, quien además de tener un rol preponderan
-
te en la gestión de la pandemia, resultó un contrapeso a la dependencia de
Argentina al FMI y Estados Unidos (Russo, 2022). Esto se enmarcó en un
escenario de disputa hegemónica entre China y Estados Unidos, en el que,
siguiendo a Treacy (2023), el gobierno de Fernández buscó una posición
equidistante entre ambos, a la vez que procuró la complementariedad en-
tre ambos. En este sentido, es destacable la adhesión de Argentina al Banco
Asiático de Inversión e Infraestructura en 2020 y a la Belt and Road Initia-
tive en 2022. De esta manera, China se convirtió en una de las principales
fuentes de inversión para Argentina, particularmente en infraestructura, y en
la minería de litio (Busso, 2022). No obstante, el gobierno evitó compromi-
sos excesivos con cualquiera de las dos potencias en disputa y buscó un “no
alineamiento activo” y fortalecer alianzas con el sur global (Treacy, 2023).
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 247
En lo que respecta a la agenda ambiental, esta tuvo un fuerte peso durante
esta gestión. En materia de transición energética, se observan continuidades
respecto de su predecesor (incluso con Cristina Fernández), reejadas en el
mantenimiento y avance de la postura argentina dentro de la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), la
presentación de la Segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional
(NDC) y su posterior actualización, así como en los compromisos asumidos
para lograr la descarbonización hacia 2050 (Campanella y Barberón, 2023).
En sus discursos se le da relevancia a una perspectiva de transición energé-
tica justa, y que esto, al mismo tiempo, sea parte del modelo de desarrollo
sostenible que Argentina debiese conducir. En palabras de Alberto Fernández
(2022, 1 de noviembre en Casa Rosada) “[...] En verdad tenemos que ocupar
-
nos del cambio climático y de resolver todos los perjuicios que generaron la
ambición de los poderosos de seguir ganando a cualquier precio y los nega
-
cionistas, que decían que el cambio climático no existía”.
A pesar de estas continuidades que se observan en lo discursivo y en la visión
de relevancia de las energías renovables en la transición energética, durante
este gobierno el Programa RenovAr se vio interrumpido. Asimismo, en su
lugar, se abrió el Clúster Renovable Nacional
10
en el año 2022. Esta fue una
iniciativa público-privada que buscó ampliar la oferta eléctrica y promover
el desarrollo de energías renovables en el país, mediante la participación ini-
cial de seis provincias, a saber: San Juan, Río Negro, Catamarca, Neuquén
Mendoza y La Rioja (Ministerio de Economía, 2022, 18 de enero). Luego,
se sumaron otras diez más: Tierra del Fuego, Tucumán, Santiago del Estero,
Santa Cruz, San Luis, Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes, Chubut y Santa
Fe (2022, Ministerio de Economía, 29 de mayo). Con el Clúster se preveía
generar 750 MW de energía renovable en dos años y 300 MW anuales desde
2024, reduciendo 220 toneladas de CO
2
al año y sustituyendo importaciones
por 130 millones de dólares. La inversión estimada fue de 1.000 millones de
dólares, con un 50% de componente nacional, y la creación de 2.250 empleos
directos y 4.000 indirectos, lo que beneciaría a 250 PyMEs (Ministerio de
Economía, 2022 mayo 29).
Una de las primeras medidas adoptadas fue la creación del Ministerio de
Ambiente –que dejó de ser Secretaría–, con el objetivo de devolverle el re
-
10
Es importante aclarar que al día de la fecha no se ha encontrado información actualizada
del Clúster, ni respecto a su vigencia, ni de sus acciones o efectos, durante su implemen-
tación.
248 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
conocimiento a aquellas áreas de mayor relevancia (Jefatura de Gabinete
de Ministros, 2019, 11 de diciembre). A su vez, utilizó a la región como
plataforma para impulsar las capacidades regionales y locales, así como el
nanciamiento para el desarrollo de proyectos de energías renovables. En
este sentido, en 2020 Argentina aprobó el Acuerdo de Escazú
11
, el que fuera
el primer acuerdo regional ambiental de América Latina y el Caribe. Este tie-
ne como característica principal el antropocentrismo, y tiene como objetivo
garantizar los derechos al acceso a la información ambiental, la participación
pública en lo que reere a decisiones ambientales y el acceso a la justicia en
estos asuntos (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2025).
A escala nacional, con el objetivo de promover un modelo sostenible y de
consumo responsable, el gobierno buscó la descarbonización de la matriz
energética, con foco en el uso del gas natural como combustible “puente”
hacia la transición energética, e impulsó la producción nacional de baterías
de ion-litio y la electromovilidad (Campanella y Barberón, 2023). En 2021,
Y-TEC, junto con el Consejo Nacional de Investigaciones Cientícas y Téc
-
nicas (CONICET) y la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), inició en
La Plata la construcción de la planta UNILIB para impulsar la producción de
baterías de ion-litio y la electromovilidad. En 2022, se creó YPF Litio S.A.
en asociación con CAMYEN S.E. para ingresar al mercado de extracción y
procesamiento del litio (Ministerio de Economía, 2023, 1 de julio; Barberón,
2022).
Además de armar sus relaciones con China en este aspecto, con la rma
de acuerdos para la importación de tecnología para parques hidroeléctricos
y solares, también se fortalecieron los vínculos en esta temática con Alema
-
nia y Brasil (Campanella y Barberón, 2023). Al mismo tiempo, la empresa
Nucleoeléctrica Argentina S.A. y la Corporación Nuclear Nacional China,
suscribieron el contrato para poner en marcha la Central Nuclear Atucha III
en 2022, la que fue la cuarta estación nuclear de todo el país (Ministerio de
Economía, 2022, 1 de febrero).
A su vez, en 2023 la Secretaría de Energía publicó el Plan de Transición
Energética Nacional 2030
12
, el cual denió, mediante nueve líneas estraté-
gicas, la visión del gobierno en torno a este proceso, con especial relevancia
11
Este Acuerdo entró en vigor el 22 de abril de 2021. Para ver el texto del Acuerdo comple-
to, referirse a: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/les/s1800429_es.pdf
12
Para acceder al Plan completo referirse al siguiente enlace: https://www.energiaestrategi-
ca.com/wp-content/uploads/2023/07/Plan-Transicion-Energetica-ARG-2030.pdf
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 249
en la justicia, la inclusividad y la sostenibilidad distintivos de su contenido
y que, a su vez, esto debe estar alineado con las realidades macroeconómica,
scal y nanciera de Argentina. Estas líneas estratégicas fueron: a) eciencia
energética; b) generación de energía limpia; c) gasicación; d) desarrollo de
capacidades tecnológicas; e) resiliencia del sistema energético; f) federaliza-
ción del desarrollo energético; g) desarrollo del hidrógeno bajo en emisiones;
h) movilidad sostenible; i) transición justa e inclusiva (Secretaría de Energía,
2023). Además de jar las metas que persigue el Plan para 2030, se hizo
una proyección de las inversiones requeridas en transición energética, tenien-
do en cuenta cuáles son los montos de inversiones mínimas necesarias en
el subsector eléctrico. En este sentido, los parámetros que mayor inversión
demandarían son eciencia energética –27.777 millones de dólares– y po
-
tencia eléctrica –23.362 millones de dólares– (Secretaría de Energía, 2023).
Al mismo tiempo, se evaluaron las restricciones para la implementación del
Plan, destacándose la dicultad de acceso al nanciamiento y la vulnerabili
-
dad del sistema para cumplir compromisos en divisas (Secretaría de Energía,
2023). De esta manera y junto con lo anterior, se pone de maniesto cómo
el gobierno de Alberto Fernández ha considerado al sector energético como
estratégico, a la vez que ha buscado el desarrollo de capacidades locales y
regionales, para mejorar la productividad, el empleo calicado y fortalecer
las cadenas industriales.
d. Proyectos emblemáticos de cooperación bilateral en infraestructura
energética
En el marco del fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral entre
Argentina y China, especialmente en materia de cooperación energética, se
destacan tres proyectos durante el período analizado: las represas Néstor Kir
-
chner y Jorge Cepernic en Santa Cruz, el parque solar Cauchari en Jujuy y la
central nuclear Atucha III en Buenos Aires. Estas iniciativas reejan no solo
el volumen creciente de inversión china en Argentina, sino también la con-
vergencia entre la estrategia internacional de Beijing en transición energética
y las necesidades estructurales del sistema energético argentino (González
Jáuregui, 2022; Rubio y González Jáuregui, 2022; Fundar, 2023).
Las represas hidroeléctricas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic, impulsadas
durante el segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner –2011-2015–
y nanciadas por el China Development Bank y el ICBC, representan uno de
los mayores proyectos de infraestructura energética del país. Con una capa
-
cidad instalada conjunta de 1.310 MW, estas obras estratégicas sobre el río
250 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
Santa Cruz fueron adjudicadas al consorcio integrado por Electroingeniería
(Argentina) y Gezhouba Group (China). A pesar de su relevancia, el pro
-
yecto ha enfrentado controversias ambientales, judicialización e instancias
de renegociación durante el gobierno de Mauricio Macri, lo que provocó
demoras sustanciales. Su ejecución fue reactivada en la gestión de Alberto
Fernández y volvió a paralizarse en 2023 (Fundar, 2023; Busilli et al., 2024).
Actualmente el proyecto se encuentra detenido, debido a la falta de la rma
de la Adenda XII entre China y la Argentina, que garantizaría la continuidad
del nanciamiento de los bancos chinos para poder terminar las obras. La -
nalización de la obra de Jorge Cepernic (JC) se planeaba para 2025, mientras
que para el caso de Néstor Kirchner (NK) se preveía 2028, pero estos plazos
no serán alcanzados detenido a las demoras actuales. Mientras la represa
NK tiene un avance de 19,2%, la JC alcanza el 46%. El avance global del
Aprovechamiento Hidroeléctrico sobre el río Santa Cruz es de 27,3%, según
el Informe 139 del Senado (Honorable Senado de la Nación, 2024). Si bien
recientemente se anunció la reactivación de las obras de JC no hay fechas
ciertas establecidas.
Por su parte, el parque solar Cauchari, ubicado a más de 4.000 metros de
altitud en la provincia de Jujuy, constituye el proyecto de generación fotovol
-
taica más grande de Argentina y uno de los mayores de América Latina. Con-
cebido durante el gobierno de Mauricio Macri, los proyectos Cauchari I, II
y III fueron adjudicados en la Ronda 1 del Programa RenovAr y nanciados
con un préstamo de 330 millones de dólares del Exim Bank de China (IIS-
CAL, 2019). Cauchari tiene una capacidad instalada de 300 MW en un radio
de 700 hectáreas. La obra fue adjudicada a la empresa Power China y su
implementación contó con respaldo del gobierno provincial, en articulación
con comunidades locales. En este sentido Cauchari reeja la articulación en
-
tre diplomacia económica, transferencia tecnológica y aprovechamiento del
potencial solar del noroeste argentino, y se inscribe dentro del Programa Re-
novAr (González Jáuregui, 2022; Rubio y González Jáuregui, 2022).
Finalmente, Atucha III, una nueva central nuclear de 1.200 MW en el com
-
plejo Atucha, representa una dimensión singular de la cooperación energéti-
ca bilateral: el desarrollo de tecnología nuclear de tercera generación (reactor
Hualong One). Con ella, Argentina contaría con la cuarta central nuclear del
país. Si bien la iniciativa fue relanzada durante el gobierno de Alberto Fer-
nández, su rma inicial data del acuerdo marco de 2015, bajo Cristina Fer-
nández. Prevista con una inversión de USD 8.300 millones y nanciada en
un 85% por capital chino y ejecutada por Nucleoeléctrica Argentina S.A. en
VIRGINIA SOLEDAD BUSILLI Y MAITÉN DE LOS MILAGROS FUMA 251
colaboración con CNNC (China National Nuclear Corporation), Atucha III
reeja la orientación estratégica de China hacia proyectos de alto contenido
tecnológico (Ministerio de Economía, 2022 1 de febrero). Sin embargo, hasta
2023 su ejecución no había avanzado sustancialmente más allá de la etapa de
acuerdos, debido a dicultades de nanciamiento, condicionamientos exter-
nos y reevaluaciones técnicas (Fundar, 2023; Juste, 2021).
Estos tres casos reejan la diversidad sectorial de las inversiones chinas en
el sistema energético argentino –hidroeléctrica, solar y nuclear– y comple
-
mentan el análisis al evidenciar el alcance tecnológico y estratégico del in-
volucramiento chino en la transición energética del país. Estos proyectos son
representativos de la continuidad de la cooperación energética bilateral, más
allá de los cambios de signo político en Argentina, e ilustran las tensiones y
oportunidades que caracterizan el rol de China como actor global en la tran-
sición energética, especialmente en países en desarrollo que, como Argenti-
na, enfrentan el doble desafío de garantizar el abastecimiento energético y
avanzar hacia la descarbonización sin comprometer su soberanía económica.
Reexiones nales
Durante el período 2011-2023 la relación entre China y América Latina en
materia energética se fortaleció, observándose una creciente participación de
Beijing como nanciador, inversor y proveedor de tecnología en los países
de la región. La profundización de su proceso de modernización económica,
la creciente demanda china de recursos naturales y el creciente liderazgo en
la transición energética global han expandido su diplomacia económica a
diferentes regiones del globo. En este contexto, Argentina se consolidó como
un socio estratégico, de lo que da cuenta la profundización de sus vínculos a
través de la Asociación Estratégica Integral y su posterior ingreso a la Inicia
-
tiva de la Franja y la Ruta (2022). Estas decisiones evidencian que Argentina,
independientemente de los cambios de gobierno, estableció una política de
Estado en relación a China reconociendo su rol fundamental en el comercio,
nanciamiento y desarrollo de infraestructura energética del país.
La consolidación de esta política se reejó claramente en la creciente parti
-
cipación de capitales chinos en el desarrollo energético de distintas provin-
cias del país, con un énfasis signicativo en las energías renovables y en la
minería de litio durante el período analizado. Casos como el parque solar
Cauchari en Jujuy, ilustran el rol clave que adoptó el noroeste argentino
como polo estratégico en energía solar, mientras que proyectos hidroeléc-
252 STUDIA POLITICÆ Nº 64 primavera–verano 2025
tricos de gran escala como las represas Néstor Kirchner y Jorge Cepernic
en Santa Cruz, aunque más controvertidos, reejan la inclusión de fuentes
hidroeléctricas en el marco de la transición energética. A su vez, el proyec-
to nuclear de Atucha III, aunque no encuadrado estrictamente dentro del
campo de las renovables, evidencia la diversicación tecnológica y la pro
-
fundidad estratégica de la cooperación energética con China. La inversión
en proyectos de energía eólica también se concentró en provincias como
Chubut y Buenos Aires, lo que arma la ampliación territorial del vínculo.
Se destaca, además, la articulación entre comercio e inversión en regiones
como el NOA (Jujuy, Salta y Catamarca), clave para la extracción de litio,
mineral estratégico para la electricación del transporte y el almacenamien
-
to energético en China.
Este fenómeno ha puesto en evidencia no solo la orientación estructural de
Beijing hacia sectores críticos para su transición energética, sino también
la capacidad de algunos gobiernos provinciales argentinos para internacio
-
nalizar sus agendas energéticas, alineándolas con intereses geoeconómicos
globales. No obstante, el fortalecimiento de estos lazos y la posibilidad de
negociar condiciones más equitativas respecto a la transferencia tecnológica
y el agregado de valor local continúan dependiendo, en gran medida, de las
estrategias del gobierno nacional y de la evolución de la política exterior
china hacia América Latina.
En este sentido, la reciente elección de Javier Milei y las características de
su política exterior centradas en un alineamiento directo con Estados Unidos,
abre un nuevo interrogante en la relación Argentina-China y su impacto en la
transición energética de Argentina. Ante este nuevo escenario cabe pregun
-
tarse: ¿podrán las provincias sostener y expandir la cooperación energética
con China en un contexto de reconguración de la política exterior argen-
tina? Esta reorientación estratégica ¿limitará el alcance de estos vínculos o
condicionará el desarrollo de proyectos en curso? Lo cierto es que, en este
nuevo contexto, los gobiernos provinciales continuarán desarrollando un rol
estratégico en la internacionalización del sector energético.
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